La situación relativa de seguridad existente en Latinoamérica en términos westfalianos contrasta con la existencia diversa de amenazas no convencionales, de carácter transnacional y con presencia de actores no estatales. Estas amenazas se caracterizan por aprovechar el debilitamiento de los Estados y, en particular, su incapacidad en el control efectivo de su territorio. La insurgencia criminal en Sudamérica es un fenómeno en crecimiento en toda la región.
Según la Directiva de Política de Defensa Nacional de la República Argentina (DPDN) del 30 de julio de 2018, América Latina es considerada una zona de paz en términos interestatales y de baja probabilidad a futuro de ocurrencia de conflictos militares entre Estados.
En la DPDN, se establece que las nuevas amenazas son el eje del nuevo posicionamiento estratégico de la Defensa, y se reconoce como uno de esos “nuevos riesgos” la criminalidad organizada transnacional (COT), a través de redes delictivas vinculadas al narcotráfico, la piratería, la trata de personas y el contrabando, entre otras actividades.
Se remarca, en el mencionado documento, que a pesar de que “la responsabilidad primaria de atención de estos fenómenos corresponde a los organismos de seguridad pública e inteligencia nacional y criminal, las Fuerzas Armadas cuentan con capacidades materiales, infraestructurales y tecnológicas que pueden ser empleadas en apoyo a una estrategia integral”.
Esta DPDN presenta una nueva visión estratégica de la Defensa Nacional y señala los principales cambios que se deberán implementar en las Fuerzas Armadas. Tales cambios incluyen acuerdos y cooperación internacional y, particularmente, la interacción y coordinación del Ministerio de Defensa con otros organismos del Estado a fin de adecuar la respuesta y traducirla en acciones y procedimientos eficaces sustentados legalmente.
La mutación de la amenaza entre el crimen organizado y el terrorismo internacional trae aparejado, entre otras cosas, la reformulación del concepto de legitimidad del uso de la fuerza, el carácter multidimensional de la respuesta de defensa, y la puesta en marcha de reformas de las Fuerzas Armadas y de las distintas agencias del Estado. Este tipo de amenazas obliga a los Estados a hacer uso de todos los recursos involucrados en los conceptos de Defensa y Seguridad Nacional. No hacer uso de ellos en forma integrada y eficaz implicaría asumir riesgos que podrían condicionar o disputar el monopolio de la fuerza y, por ende, su condición soberana.
La soberanía de los Estados peligra frente a enemigos como redes terroristas y crimen organizado transnacional; la respuesta a la espiral de violencia deberá colocar en valor la importancia que reviste el desarrollo de la capacidad innovadora de las organizaciones vinculadas a la Seguridad y Defensa Nacional.
Tanto el crimen organizado como el terrorismo comparten ciertas características operativas y de estructura organizativa; a saber, operan en red, en unidades autónomas y subrepticiamente; son sumamente innovadores y adaptativos al entorno; explotan la debilidad de los Estados en aquellas regiones y localidades donde estos se ven incapacitados de ejercer el monopolio de la fuerza.
La gran diferencia entre estas organizaciones siguen siendo sus metas y objetivos –que definen su accionar–, y la virulencia con que actúan. El terrorismo o insurgencia, en pos de un objetivo político busca difundir su accionar sembrando el terror; por el contrario, la criminalidad persigue concretar objetivos, principalmente de orden económico, desde la clandestinidad.
Ambas amenazas convergen en el lucro que comportan sus actividades criminales: para el crimen organizado, es una finalidad, y para las organizaciones terroristas, es un medio para la consecución de su fin político. En cuanto a las formas delictivas empleadas por las organizaciones criminales y terroristas, se destacan el narcotráfico, el tráfico de armas y el tráfico de seres humanos, que se ha incrementado en los últimos años, de acuerdo con los informes de UNICEF.
Esta forma de llevar adelante los conflictos sigue evolucionando y mutando. Es tan importante el uso de recursos bélicos como el empleo de medios de comunicación social y la afectación en el plano psicológico de la sociedad. Ejemplo de ello es el Estado Islámico, que se constituyó en 2014, declarando un nuevo califato. Sus fieles están en el mundo entero, no restringidos a una región, hiperconectados y llamados a realizar la guerra santa en todo el globo contra los infieles. Este empleo eficaz de las redes sociales no solo le permite llevar adelante su propaganda, sino también la posibilidad de autofinanciarse, obteniendo recursos de sus fieles en el mundo.
Un caso de alianza que podemos mencionar entre el crimen organizado y el terrorismo internacional es el Yihadismo y su vinculación con los carteles latinoamericanos. Los carteles narcotraficantes pagan a las redes africanas para que transporten los cargamentos por vía terrestre, atravesando la región del Sahel, que está bajo control de los grupos yihadistas. Estos cobran una tasa de tránsito para garantizar la protección.
Triple Frontera
La Triple Frontera es considerada el mayor foco de amenaza de insurgencia criminal latente de la zona del Cono Sur, en la cual está asentado el yihadismo. Constituye un polo de atracción de actividades ilícitas, y se caracteriza por ser una región de numerosas y variadas acciones del crimen organizado, liderado por las mafias de las diferentes etnias que conviven en ese espacio geográfico. El grupo yihadista Hezbollah ha utilizado la zona de la Triple Frontera para el sostenimiento económico, y el desarrollo y planificación de los operativos criminales tendientes a alcanzar sus fines políticos trasnacionales.
A pesar de que la justicia argentina señaló que los atentados perpetrados en Buenos Aires en 1992 y 1994 contra la Asociación Mutual Israelita Argentina AMIA y la Embajada de Israel fueron ejecutados por la organización shiita libanesa Hezbollah, esta no era considerada por Argentina como organización terrorista porque no estaba incluida en el listado del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Es a partir del decreto 489 / 19 del pasado 17 de julio que el Gobierno nacional oficializó la creación del “Registro Público de Personas o Entidades Vinculadas a Actos de Terrorismo y su Financiamiento (REPET)”, en el que quedó enmarcado el Hezbollah como grupo islámico terrorista.
Actualmente, si bien se considera baja la probabilidad de ocurrencia de atentados terroristas en la región, son preocupantes las actividades del crimen organizado transnacional en la Triple Frontera como fuente de financiamiento del terrorismo islámico y, también, como posible lugar de tránsito y entrenamiento de terroristas.
Existen indicios de asociación entre grupos terroristas yihadistas y otros del crimen organizado con la finalidad de obtener utilidades mutuas que faciliten los medios logísticos y financieros necesarios para las operaciones terroristas.
La porosidad de las fronteras, producto de la falta de coordinación en las políticas migratorias laxas; las diferencias en la definición de los delitos en los códigos penales de los países; la falta de coordinación en las medidas de prevención y lucha contra el delito, así como en la difusión de la información disponible por parte de las agencias de seguridad en el plano regional son algunas de las causas que promueven la interconexión de los delitos.
Estos conflictos sociales son de naturaleza compleja y carácter multidimensional: lo político está entramado con lo económico, lo cultural y lo social. Por ende, una respuesta sesgada reforzará la problemática y la profundizará. Como ya se dijo, los entornos hostiles son muy dinámicos e impredecibles, por lo que exigen reacciones rápidas de la organización. Cuanto más dinámico sea el entorno, más orgánica y flexible deberá ser la estructura. Cuanto más complejo sea el entorno, se requerirá mayor descentralización de la estructura y sofisticación del conocimiento.
A fin de dotar a las operaciones interagenciales de flexibilidad y velocidad en la toma de decisiones, las organizaciones militares que interactúen con otras agencias del Estado en entornos complejos, dinámicos y hostiles deberán tener, entre otras, las siguientes características: estructura orgánica; alta preparación de sus miembros y adoctrinamiento; agrupamientos organizados según funciones sobre la base de especialistas, y equipos multidisciplinarios conformados a partir de la interdependencia de tareas, coordinadas mediante la adaptación mutua.
Dentro de los equipos multidisciplinarios por conformar, revisten gran importancia los especialistas que puedan neutralizar el empleo de los medios de comunicación social por parte de la insurgencia criminal y organizaciones delictivas.
Asimismo, sería fundamental definir políticas, estrategias y medidas conjuntas que prevengan las acciones de la delincuencia organizada, a saber: la armonización de las legislaciones, la cooperación transnacional, y la intensificación de la cooperación judicial y policial.
En el plano local, se han dado pasos al respecto en una agenda compartida contra el terrorismo, de la cual participan el Ministerio de Seguridad, el Ministerio de Justicia, la Agencia Federal de Inteligencia (AFI), la Unidad de Investigación Financiera (UIF), la Cancillería, la Dirección de Migraciones, la Aduana y la AFIP.
Un cambio de legislación en la definición del empleo militar como recurso para combatir las mafias criminales comporta no solo beneficios, sino también riesgos. El riesgo que se corre es el empleo del instrumento militar en un conflicto de naturaleza poco definida, en el que no queda claro si el Estado está realmente amenazado en su integridad y potestad. No es lo mismo operar contra un actor no estatal que persigue una finalidad política, que atenta contra la esencia del Estado, que involucrarse contra bandas delictivas que pueden ser neutralizadas por las Fuerzas de Seguridad. El empleo de las Fuerzas Armadas mexicanas en este tipo de conflictos no dio el resultado esperado, desnaturalizó su esencia y suscitó que quedasen involucradas en casos de corrupción.
Conceptualizar las organizaciones criminales como insurgencia criminal, estableciendo que representan una amenaza directa a la integridad del Estado, implica que la respuesta estatal comprenda el empleo de todos los recursos de la Defensa, incluso el instrumento militar, con la finalidad de desmantelar las principales organizaciones criminales y restablecer la legitimidad del Estado en áreas disputadas.
El accionar militar podrá generar, a su vez, efectos no queridos. Una mayor presencia y control fronterizo reducen sensiblemente las rutas para el tráfico de drogas y generan, por ende, una espiral de violencia entre los diferentes carteles para controlar el acceso de sus productos. Otro de los efectos derivados, a los que se deberá prestar atención, es el desplazamiento de las organizaciones criminales hacia territorios donde la presencia y autoridad estatal sean más débiles, con el objeto de instalarse nuevamente.
El problema es sistémico, con causa y efecto diferidos en el tiempo. Una respuesta sesgada, que sólo ataque los síntomas, no soluciona el verdadero problema subyacente, el cual se regenerará en forma recursiva y con mayor violencia. La respuesta represiva del Estado deberá estar acompañada por políticas económicas y sociales, que involucren a otras agencias del Gobierno. De no ser así, y cual simple cosmética, la solución será parcial y la región afectada seguirá estando a merced de las organizaciones criminales.
Autor: CORONEL GUSTAVO VISCEGLIE.
Jefe del Departamento Educación de la Escuela Superior de Guerra y profesor titular de la materia “La estructuración de las organizaciones”. Es oficial de Estado Mayor y licenciado en Estrategia y Organización de la Facultad del Ejército; magister en Ciencias del Estado de la Universidad del CEMA y doctorando en RRII de la Universidad del Salvador.
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